Compte rendu de l'atelier

Les collectivités nordiques: Prospérité, déclin et rôle des infrastructures

Du 15 au 17 novembre 2005
Norman Wells, Territoires du Nord-Ouest

Ministère des Affaires municipales et communautaires
Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest

Division Recherche et analyse
Infrastructure Canada

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Tables des matières

• Introduction
• Aperçu de l'atelier
  • Thème 1 : Incidence de l'exploitation des ressources naturelles sur l'infrastructure communautaire
  • Thème 2 : Planification de l'exploitation des ressources naturelles
  • Thème 3 : Stratégies pour aller de l'avant
• Conclusion
• Annexes
  • A - Ordre du jour de l'atelier
  • B - Liste des participants
  • C - Exposé : Énoncé des incidences environnementales du projet de gazoduc dans la vallée du Mackenzie – Sheila Bassi-Kellett, MAMC
  • D - Exposé : Mesures et stratégies mises en place par le MAMC – Mike Kalnay, MAMC
  • E - Exposé : Un bref aperçu des initiatives relatives à l'infrastructure et aux collectivités à INFC – Bogdan Makuc, INFC
  • F - Exposé : InfraGuide – Harold Murphy, InfraGuide
  • G - Résultats de la séance d'établissement des priorités

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Introduction

L'exploitation de ressources situées à proximité de collectivités a des incidences profondes sur l'environnement social, économique, démographique, géographique et physique de celles-ci. Le développement économique qui résulte de l'exploitation des ressources naturelles a apporté la prospérité et de bons moments pendant l'« expansion » économique, alors que le ralentissement économique a entraîné misère et désolation.

Les collectivités des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) ont vécu des périodes de forte expansion économique et de ralentissement économique considérable associés à l'exploration et à l'exploitation des ressources non renouvelables. Pendant les années 1970, le projet du pipeline de la vallée du Mackenzie a donné lieu à de vastes explorations dans toute la vallée du Mackenzie et dans la région du delta de Beaufort, ce qui a suscité une grande activité économique dans la région et dans les collectivités situées le long du parcours du pipeline proposé. Lorsque la Commission Berger a recommandé de ne pas entreprendre le projet du pipeline à ce moment-là, les collectivités situées sur le parcours du pipeline avaient profité de l'expansion économique résultant de l'exploration et de la spéculation et elles s'étaient ensuite retrouvées aux prises avec les contrecoups du retrait de l'industrie.

Vingt ans plus tard, alors que refait surface le projet du pipeline, la situation est très différente dans les Territoires du Nord-Ouest. En plus de la conclusion d'ententes ayant trait à des revendications relatives aux droits des Autochtones, conformément aux recommandations du juge Berger, les administrations des collectivités ont acquis des pouvoirs et une autonomie accrus et elles sont maintenant reconnues comme un troisième ordre de gouvernement par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

Ce projet aura des conséquences importantes sur les collectivités établies le long du parcours du pipeline. Il est essentiel de faire en sorte que les administrations des collectivités soient en mesure non seulement de tirer parti des possibilités qui pourraient découler de l'exploitation des ressources, mais aussi d'atténuer toute incidence négative que ce projet pourrait éventuellement avoir. Un domaine où l'on s'attend à ce qu'il y ait des incidences importantes est celui de l'infrastructure communautaire, dont les installations d'épuration de l'eau et les canalisations d'égout, les sites d'enfouissement des déchets solides, les terrains municipaux, les routes et les fondations granulaires.

En réponse à la reconnaissance générale des pressions uniques sur l'infrastructure de l'étape de la construction du pipeline, d'une durée de trois ans, le ministère des Affaires municipales et communautaires (MAMC) et Infrastructure Canada (INFC) ont entrepris une initiative de recherche conjointe afin de mieux faire connaître les incidences du cycle d'expansion et de ralentissement économiques sur les collectivités du Nord qui dépendent d'une seule ressource, en particulier les incidences sur l'infrastructure.

En novembre 2005, INFC et le MAMC ont été les hôtes d'un atelier qui a réuni des experts, à Norman Wells, dans les T.N.-O. (Voir la programme de l'atelier à Annexe A.)Vingt-huit représentants des administrations fédérale, provinciales et municipales, des milieux de la recherche universitaire, des industries pétrolière et gazière et de firmes d'ingénierie locales ont assisté à la réunion. (Voir la liste des participants à l'Annexe B.)

L'atelier avait pour but de mieux saisir les incidences du projet du pipeline sur les infrastructures communautaires dans les T.N.-O. et de permettre aux participants d'avancer collectivement des suggestions concrètes quant aux recherches futures et aux outils communautaires. L'atelier était axé sur les trois thèmes suivants :

• incidence de l'exploitation des ressources naturelles sur l'infrastructure communautaire;
• planification de l'exploitation des ressources naturelles;
• stratégies pour aller de l'avant.

Aperçu de l'atelier

Thème 1 - Incidences de l'exploitation des ressources sur l'infrastructure communautaire

La première partie de l'atelier d'experts a porté sur les incidences de l'exploitation des ressources sur l'infrastructure communautaire dans les collectivités du Nord. L'infrastructure joue un rôle essentiel dans l'exploitation des ressources. Une infrastructure communautaire qui fonctionne bien est un outil important pour attirer les investissements. Elle permet aux travailleurs de se déplacer et elle permet de transporter les matériaux de construction vers les sites et de déplacer les produits primaires à partir des sites. En revanche les activités liées à l'exploitation des ressources accélèrent souvent la détérioration de l'infrastructure. Comme en ont discuté les dirigeants des collectivités tout au long de l'atelier, l'incidence de l'exploitation des ressources sur l'infrastructure communautaire doit être plus reconnue et analysée à plus vaste échelle par l'industrie et les autres ordres de gouvernement afin qu'il soit plus facile d'élaborer des politiques et de prendre des décisions de façon plus efficiente et efficace.

John McKee, agent d'administration principal de Fort Liard, et Meryvn Gruben, maire adjoint de Tuktoyaktuk, ont présenté un aperçu convaincant des incidences qu'avait eues l'exploitation des ressources sur leurs collectivités dans le passé. Comme l'ont expliqué M. Gruben et M. McKee, l'usure de leurs infrastructures municipales respectives due à l'exploitation des ressources a été passablement importante. Les incidences de ces activités comprennent l'accroissement de la détérioration des infrastructures et des coûts d'entretien connexes pour l'entretien des routes locales en raison d'une circulation accrue et de l'utilisation de matériel lourd; le manque de capacité pour traiter les eaux usées et les déchets solides plus importants provenant des chantiers situés à proximité, les pressions accrues pour produire suffisamment d'eau potable pour les chantiers, ainsi que l'entreposage et l'élimination inadéquats des déchets dangereux générés par les procédés d'extraction des ressources.

Leur expérience démontre que ce sont généralement les municipalités qui ont dû assumer les coûts liés à une utilisation plus intensive de leur infrastructure, y compris l'augmentation des coûts liés à la gestion et à l'emploi, à l'assurance, ainsi qu'aux frais d'entretien et aux dépenses en immobilisation reportés. Comme il s'écoule généralement peu de temps entre la découverte, l'exploration et l'exploitation des ressources, les collectivités doivent se préparer à l'avance à négocier avec l'industrie et les autres ordres de gouvernement afin d'atténuer l'incidence de l'utilisation souvent grandement accrue de l'infrastructure communautaire matérielle. L'état de l'infrastructure est également un facteur dans la capacité des collectivités de tirer parti de l'exploitation à court terme des ressources; par exemple, la municipalité de Norman Wells possède un excellent système de traitement de l'eau qui lui permet de dispenser des services aux chantiers industriels sans compromettre sa capacité de fournir des services à ses habitants.

Pour conclure, M. McKee et M. Gruben ont dit qu'à leur avis, les avantages que procure aux collectivités l'exploitation des ressources l'emporteront sur les incidences négatives uniquement si les collectivités sont adéquatement préparées pour tirer parti des possibilités offertes. Les collectivités du Nord ont besoin des emplois et de l'argent résultant de la présence des industries pétrolière et gazière pour survivre et elles doivent donc avoir la capacité d'attirer et de conserver les investissements de l'industrie dans la collectivité. Par exemple, comme le dépotoir de déchets solides actuel de Tuktoyaktuk est plus que rempli à capacité, la municipalité ne pourrait traiter les déchets solides provenant des chantiers de construction.

L'exposé présenté par Sheila Bassi-Kellett, du MAMC, a porté sur les incidences sur les collectivités du projet du pipeline décrites dans l'énoncé des incidences environnementales du projet du pipeline de la vallée du Mackenzie. (Pour de plus amples renseignements, veuillez consulter l'exposé que l'on trouve à l'Annexe C.)

Ross Papirnick, qui représente l'équipe du projet du pipeline de la vallée du Mackenzie, a expliqué que les chantiers établis le long de la route du pipeline seront occupés pendant seulement trois ou quatre mois par année pendant deux ans et qu'ils seront entièrement autosuffisants. Des stratégies de déclassement des chantiers ont déjà été élaborées et comporteront, le cas échéant, la conversion des infrastructures des chantiers en infrastructures communautaires. M. Papirnick a également suggéré que les collectivités insistent pour établir de meilleures relations avec l'industrie pour faire en sorte que les collectivités soient de meilleurs endroits où vivre pendant que l'industrie est sur place et que les incidences sur les collectivités de l'exploitation des ressources par l'industrie soient positives.

Le professeur David Lertzman de l'Université de Calgary a laissé entendre que pour trouver des réponses nouvelles et novatrices à des problèmes anciens, il faut changer d'orientation et trouver des exemples de durabilité. Cette région subit depuis longtemps des cycles d'expansion et de ralentissement économiques, et pour tirer parti des connaissances accumulées des cultures traditionnelles, il faut cesser d'envisager le développement uniquement du point de vue économique et tenir compte des facteurs humains et environnementaux du développement. Le développement durable est, par définition, un processus axé sur la collaboration qui, pour réussir, exige la pleine participation de toutes les parties concernées.

Concilier le désir d'attirer l'industrie et de répondre à ses besoins et la nécessité d'assurer la durabilité de l'infrastructure communautaire constitue un problème de taille pour les décideurs des collectivités qui doivent se préparer en vue du projet du pipeline. Bien qu'il n'y ait pas de solution facile ni apparente à ce problème, les participants ont discuté d'un certain nombre de stratégies d'atténuation possibles. Par exemple, établir des communications plus ouvertes et franches entre l'industrie, les services de réglementation et les collectivités, et faire en sorte que le gouvernement et l'industrie marchent du même pas. Les participants à l'atelier ont également indiqué que les collectivités ont besoin de plus de temps pour mettre au point les outils et effectuer les recherches ciblées qui leur permettront de prendre des décisions éclairées et d'élaborer des stratégies efficaces en ce qui a trait à l'infrastructure communautaire.

Thème 2 : Planification de l'exploitation des ressources

La deuxième partie de l'atelier était axée sur les outils et les ressources nécessaires pour planifier efficacement l'exploitation des ressources. Comme la majorité des collectivités ont déjà connu les avantages et les inconvénients de l'exploitation des ressources et que toutes les collectivités de la vallée du Mackenzie se préparent en quelque sorte en vue du projet du pipeline, les dirigeants des collectivités de la région sont les mieux placés pour savoir en quoi consiste le processus de préparation et pour savoir quels sont les outils, les ressources et les compétences qui leur seront nécessaires pour faire en sorte que les résultats du projet soient le plus positif possible pour les collectivités.

Alec Simpson, directeur des services municipaux à Norman Wells, a fourni une description d'une municipalité bien préparée pour un projet du pipeline. Les travaux d'exploration et d'exploitation des ressources effectués dans le passé à Norman Wells ont permis à la municipalité d'apprendre un certain nombre de choses au sujet des préparatifs nécessaires en vue de l'exploitation des ressources, notamment :

• une législation adéquate et pertinente, y compris des arrêtés municipaux et la capacité de l'utiliser et de l'appliquer;
• des outils de planification pour contrôler la spéculation;
• la capacité de prendre part aux audiences réglementaires et de demeurer au fait du déroulement des audiences et de leurs résultats;
• la nécessité pour les collectivités d'être au cœur des communications entre l'industrie et les autres ordres de gouvernement.

En raison de son expérience en matière d'exploitation des ressources, M. Simpson a fait savoir que cette fois, la municipalité de Norman Wells a été en mesure de mieux se préparer en vue du projet du pipeline. La collectivité a mis sur pied un comité consultatif communautaire formé de propriétaires d'entreprises locales et de représentants de l'administration locale. De plus, l'adoption récente de lois par le MAMC, l'augmentation du financement et la création d'un site Web communautaire ont permis à la collectivité de mieux se préparer.

Un exposé décrivant comment les plus petites collectivités de la vallée du Mackenzie font face au processus d'exploitation des ressources a été présenté par Wilson Dimsdale, coordonnateur de l'analyse de l'incidence de l'exploitation des ressource pour la région de DehCho pour le MAMC, et l'ancien gestionnaire de la bande pour la Première nation Pehdzeh Ke, et Daniel Steiner, gestionnaire des terres et des ressources pour les Premières nations Pehdzeh Ke de la municipalité de Wrigley. Le processus de planification et de préparation mis en place par la municipalité de Wrigley a été très lourd et coûteux pour la collectivité, qui dispose à peine des ressources suffisantes pour faire face aux besoins courants, donc encore moins des ressources nécessaires pour les évaluations et les préparatifs en vue du projet du pipeline. Bien que les membres de la collectivité aient constitué un groupe de travail sur le projet du pipeline, il ne s'agit que d'un petit groupe de citoyens qui font de leur mieux pour composer avec un géant de l'industrie. De plus, la municipalité de Wrigley tente de diversifier son économie en construisant une voie de contournement le long de la route d'hiver située près de Wrigley, ainsi qu'un motel et un restaurant pour les touristes et le personnel travaillant au projet du pipeline. La municipalité envisage aussi de construire un poste de carburant aviation et une scierie.

Le professeur Eric Rapaport de l'Université du Nord de la Colombie-Britannique a fait part de ses expériences de travail avec des collectivités suédoises aux prises avec ces mêmes difficultés. À la lumière de son expérience, il a formulé les suggestions suivantes au sujet de la façon dont les collectivités peuvent être proactives dans leurs rapports avec l'industrie :

• intégrer les évaluations des incidences locales sur l'environnement au processus de planification communautaire et utiliser ces évaluations comme outils permettant aux collectivités de négocier de façon proactive avec l'industrie;
• permettre aux collectivités d'avoir accès aux chantiers afin de vérifier et d'évaluer la conformité de l'industrie aux arrêtés municipaux et aux autres lois; des sanctions pour non-conformité à ces règles doivent être établies : dans les cas les plus graves, les collectivités doivent pouvoir exiger le démantèlement des chantiers;
• faire en sorte que l'industrie fasse connaître clairement la façon dont l'infrastructure construite pour le projet sera utilisée une fois que le projet sera achevé – ou qu'elle établisse des plans pour le démantèlement de l'infrastructure.

En fin de compte, si l'économie des collectivités du Nord n'est pas diversifiée, ces collectivités demeureront à la merci de l'imprévisibilité de l'industrie des ressources naturelles. La diversification de l'économie demeure un défi dans le Nord en raison notamment de l'isolement, du climat très rigoureux, du coût élevée de la vie et des incertitudes liées au changement climatique. Des représentants des collectivités se sont dits préoccupés, car si le projet du pipeline n'était pas réalisé, ils ne savent pas comment leurs collectivités pourraient survivre. Les stratégies à long terme pour accroître la résistance des collectivités du Nord pourraient comporter des investissements dans les éléments d'actif comme l'infrastructure culturelle et sociale (p. ex. les cinémas et les centres récréatifs), qui attireront des investissements, des personnes et des entreprises dans la région.

Thème 3 : Stratégies pour aller de l'avant

Le message transmis par les représentants des collectivités tout au long de l'atelier est que pour prendre des décisions éclairées dans le meilleur intérêt de leurs collectivités, ils ont besoin de temps et d'information, ce qui n'est pas facile à cette étape-ci du projet du pipeline. Des outils facilitant la transmission des connaissances permettraient aux décideurs des collectivités de faire leur travail de façon plus efficace et plus efficiente.

Au cours de l'atelier, on a présenté un aperçu des outils et des stratégies mis à la disposition des collectivités des Territoires du Nord-Ouest afin de les aider à se préparer en vue du projet. Les participants ont discuté des outils qui avaient été utilisés avec succès dans d'autres régions afin d'accroître la viabilité des collectivités pendant les cycles d'expansion et de ralentissement économiques, et qui pourraient être utilisés par les collectivités de la vallée du Mackenzie. L'expérience des autres régions en ce qui a trait à la planification et à la préparation en vue de l'exploitation des ressources a également fourni des renseignements importants au sujet du processus, des points de vue de la réglementation et des politiques.

Peter Clarkson, maire d'Inuvik, a décrit comment la municipalité d'Inuvik s'est lancée dans divers projets visant à accroître la résistance de la collectivité au cycle d'expansion et de ralentissement économiques lié à l'exploitation des ressources. La municipalité a embauché des agents de développement à plein temps et a investi dans un système global d'information pour gérer l'infrastructure communautaire. Les efforts déployés par Inuvik pour diversifier son économie incluent la vente de terrains municipaux et l'organisation de l'Inuvik Petroleum Show (salon du pétrole d'Inuvik), une activité annuelle. L'exploration et l'exploitation pétrolières et gazières continue dans la région continueront d'offrir des possibilités de diversification économique, en particulier grâce à l'établissement d'installations de recherche et d'installations touristiques et récréatives permanentes.

Le professeur Sean Markey, de l'Université Simon Fraser, a parlé de ses expériences dans le cadre d'initiatives réalisées par les administrations régionales dans le Nord de la Colombie-Britannique, en particulier des raisons pour lesquelles ces initiatives sont avantageuses pour les régions qui dépendent, sur le plan économique, des ressources naturelles. Dans le Nord de la Colombie-Britannique, les modèles de gestion régionale ont permis de partager les profits liés à l'exploitation des ressources régionales, de créer un fonds en fiducie, de réaliser des activités régionales de marketing et d'effectuer des achats groupés. De fait, ces modèles ont permis aux collectivités éloignées de réaliser des économies d'échelle en allant chercher des ressources et en les partageant au niveau régional. Le professeur Markey a affirmé que les T.N-.O. bénéficieraient de la collaboration et de l'investissement au niveau régional, puisque cela faciliterait la création d'outils d'investissement, d'un bassin de talents techniques et le partage accru de l'information au niveau régional, ainsi que la collecte d'information au moyen d'un système global d'information et l'accroissement de la capacité en matière de formation et de perfectionnement.

Mike Kalnay du MAMC a présenté un aperçu des mesures et des stratégies que ce ministère a mises en place pour faciliter le processus lié au projet de construction du pipeline pour les collectivités. (Pour d'autres renseignements, veuillez consulter l'Annexe D.)

Bogdan Makuc, d'Infrastructure Canada, a expliqué en quoi consistent les plans intégrés du Ministère pour la durabilité des collectivités. (Pour plus de renseignements, veuillez consulter l'Annexe E.)

Harold Murphy a présenté un aperçu de l'InfraGuide et a expliqué comment une section portant sur l'infrastructure des collectivités du Nord pourrait être ajoutée à ce guide. (Pour plus de renseignements, veuillez consulter l'Annexe F.)

Conclusion

La dernière partie de l'atelier a été consacrée à un exercice d'établissement de priorités (les résultats complets de cet exercice sont présentés à l'Annexe G), dans le cadre duquel les participants ont proposé les étapes suivantes pour le projet de recherche, notamment celles-ci :

• Effectuer une étude de cas pour coucher par écrit et relever les incidences du projet du pipeline dans la vallée du MacKenzie sur l'infrastructure locale. L'étude répondrait au besoin d'information de base solide au sujet de l'infrastructure communautaire (dont les routes), et au besoin d'établir des techniques de contrôle et d'effectuer des contrôles pendant toutes les étapes du projet.
• Mettre au point une série d'outils à l'intention des dirigeants de la collectivité afin de faciliter l'accès à l'information et au soutien technique essentiels en ce qui a trait à diverses questions, dont le total des coûts liés à la durée de vie de l'infrastructure, et les ressources nécessaires pour négocier, entre autres, avec d'autres ordres de gouvernement et avec l'industrie. Les participants ont notamment suggéré, les activités suivantes:
  • La tenue périodique d'ateliers à l'intention des gestionnaires des administrations locales (agents d'administration principaux et chefs de bande) sur le soutien technique et les outils (il pourrait s'agir d'outils virtuels);
  • La rédaction d'un guide général à l'intention des administrations locales faisant état, entre autres, des problèmes et des considérations stratégiques possibles, en ce qui a trait à l'intérêt des collectivités à l'égard de l'exploitation des ressources;
  • La rédaction de lignes directrices à l'intention des collectivités qui traitent avec l'industrie (guides pratiques). L'industrie contribuerait à la rédaction de ces lignes directrices.
  • L'élargissement des pratiques exemplaires afin d'inclure les démarches, les salons du pétrole, le répertoriage des capacités et le partage de l'information à l'échelle régionale pour coucher par écrit les expériences des collectivités en ce qui a trait à l'exploitation des ressources; la rédaction d'un ajout portant sur les pratiques exemplaires des collectivités du Nord dans l'InfraGuide.
• Pour poursuivre sur la lancée de l'atelier tenu à Norman Wells, et pour analyser les prochaines étapes éventuelles de l'initiative de recherche proposée lors de l'atelier, le maire Peter Clarkson a suggéré d'organiser au printemps 2006 un atelier de suivi à l'atelier des experts. Le groupe a manifesté l'intérêt continuer à solliciter la participation du milieu université afin d'assurer l'accès aux recherches effectuées par des étudiants et à l'expertise en rédaction de ceux-ci pour le projet et peut être même en vue d'initiatives axées sur des collectivités particulières, qui pourraient être mutuellement avantageuses.

De nombreuses suggestions concrètes en vue de recherches futures ont été formulées lors de l'atelier, lequel s'est clos par un engagement renouvelé de la part d'Infrastructure Canada, du MAMC et des collectivités locales de continuer à travailler ensemble à la réalisation de recherches ciblées à l'appui des collectivités par le projet du pipeline de la vallée du Mackenzie.

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Annexes

• Annexe A : Ordre du jour de l'atelier
• Annexe B : Liste des participants
• Annexe C : Exposé - Énoncé des incidences environnementales du projet de gazoduc dans la vallée du Mackenzie (Sheila Bassi-Kellett, MAMC)
• Annexe D : Exposé - Mesures et stratégies mises en place par le MAMC - Mike Kalnay, MAMC
• Annexe E : Exposé - Un bref aperçu des initiatives relatives à l'infrastructure et aux collectivités à INFC (Bogdan Makuc, INFC)
• Annexe F : Exposé - InfraGuide (Harold Murphy, InfraGuide)
• Annexe G : Résultats de la séance d'établissement des priorités